难道司法不独立就是社会主义的法治理念啦？我国的司法机关是共产党领导下的司法机关，所适用的法律是社会主义的法律，司法机关追求独立是宪法法律至上必然提出的要求。

这些实践中的事实规范显然是从《立法法》第33条的成文规定中引申出来的，该条规定意见不一致时应当向委员长会议报告，目的就是让委员长会议出面协调意见、解决问题，而不可能只是向委员长会议备案，因此《立法法》第33条的规定必然导致实践中委员长会议在专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时出面协调甚至裁决，这与《全国人大组织法》第25条规定的第3项职权（指导和协调各专门委员会的日常工作）相比，已经不是其细化，而是严重扩大化。[9] 对国家机关提出的法律案，委员长会议不能决定不列入议程，但委员长会议有权决定列入哪次会议议程。

不论是国家机关还是委员联名提出的法律案，委员长会议都应只能做形式要件的审查，从而决定列入或者不列入常委会会议议程。实践中，列入常委会议程的法律案不能按正常程序进行表决的，大致有两种情况，一是，在常委会一审或者二审过程中，发现法律案尚不成熟或者对于制定该法律的必要性、可行性各方面还存在较大意见分歧，需要进一步研究，委员长会议根据这一实际情况，将该法律案交法律委员会或者有关的专门委员会进一步研究，提出审议意见。四是提案被修正后，不得撤回。搁置满两年的就可能终止审议——是否终止审议取决于委员长会议是否报告。[18]这是否意味着，如果委员长会议不提出，即使有重大问题需要进一步研究，也可以进入常委会的表决程序？而是否属于重大问题、是否需要进一步研究，都由委员长会议判断吗？虽然委员长会议只是提出建议，决定法律案是否可以暂不付表决的权力在常委会，但在实践中常委会作出这个决定的方式并不一定要采取表决的严格方式，只要经常委会联组会议或者全体会议同意，即可暂不付表决。

而一个法律案的成熟与否，是否需进一步研究，其判断权不应由委员长会议掌握，因为这不属于常委会的日常工作。[22] 九、法律解释草案列入常委会会议议程的决定权《立法法》第44条规定：常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。在行政程序法的视域中，其所规范的行政决策应当是决策过程，即规范动态的行政决策活动过程的程序[36]。

另一方面，车辆的差别对待，尽管表象为致力民生的努力，实则是本末倒置之举，因为《方案》的宗旨是提高通行效率、便捷出行，而未获得免费通行的车辆，依然接受发卡抬杆放行的方式，必然会影响整体顺畅通行的效果。违反决策信息公开要求的承担相应的法律后果。此外，除却政府还贷公路，收费公路所收取之费并不是公法上谈及的费用的征收，笔者更倾向于认为经营者通过经营获取价款的行为。《方案》的产生即为政府决定型的。

[31] 参见周国光：《利用非国有资本加快高速公路建设的理论探索》，《长安大学学报（社会科学版）》2007年第1期。最后，应足量植入公民参与、行政公开、说明理由等程序规则，以保障免费政策的制定过程符合程序正义。

故此，《方案》具体内容的再次构设应把公众参与之义精细化，不得仅为流于形式的摆设之策。（二）受让方擅自转让全部和部分收费经营权。[38] 叶俊荣：《面对行政程序法—转型台湾的程序建制》，元照出版公司2002年版，第410页。[11] 范毅：《论宪法精神的概念》，《现代法学》2004年第2期。

进入专题： 收费公路 诚信原则 平等保护 正当程序 正当性 。坦诚的讲，基于重大节假日民众出行愿望强烈与现实出行率大幅度增加，免费政策的出台，一方面可有益于民生，提高通行效率（尽管2012年十一黄金周实施并不顺利），二方面可以促进旅游发展，带动经济增长。也就是说，《方案》仅适用于7座以下（含7座）载客车辆以及摩托车，而对于超过7座以上的载客车辆、所有货车并未涉及。上述平等保护之客观法规范层面的论析后，从平等保护之主观公权利性质上，审视免费政策内容也是尤为必要的，亦即从平等原则推衍出的行政自我拘束原则与衍生分享请求权观之。

然而，我国《公路法》第67条规定，在收费公路上从事本法第四十四条第二款、第四十五条、第四十八条、第五十条所列活动的，除依照上述各条的规定办理外，给公路经营企业造成损失的，应当给予相应的补偿。具体寻踪之路从宪法学因应与行政法学释解两个层面展开。

该四种标准适用不同情形，并且其内涵并不相同。尽管该行政决策裹挟了道德的正当性，得到了大多数人的赞誉，但也难易遮蔽其自身程序层面的瑕疵。

因此，收费公路存续正当性之宪政维度的证成显得尤为必要。尽管没有直接可以拈来适用的补偿规则，但我们完全可以此作为《方案》改进的范例和规范支撑，使《方案》的修订也应顺应无正当补偿便不能剥夺（no expropriation without just compensation）[34]的原则。国家加强立法，完善宏观调控。[27]必须坦诚的是，《方案》正是该背景下的产物，可以说，也是实用主义在行政决策中的体现。[17]其中，有关的三方主体——经营者、国家、设施使用者——涉及两个层面的法律关系：经营者与国家之间的行政合同关系，经营者与使用者之间民事上服务合同关系。并在上述两个文件中强调了国家在政府指导、市场准入、舆论宣传等方面的服务性举措。

这样既可以避免政策有违平等保护的指责，又可以实现实至名归的公共利益。二是行政机关制定或决定的文件、资料、信息情报公开[29]。

行政主体治道变革与行政合同制度的确立，暗合了我国收费公路存续的行政法学理论缘由，并为其构设了明晰且法定的制度架构。[26]因而，基于平等保护之衍生分享请求权，超过7座以上的载客车辆、所有货车也应有享有同7座以下（含7座）载客车辆相同权利，同时，公路经营主体也应有向《方案》制定者给予如同《通知》之补偿请求权。

[10] 沈宗灵：《比较宪法》，北京大学出版社2002年版，第34页。与政府还贷公路的投资主体不同的是，经营性公路的经营主体实际上参与公路的招投标、建设、经营与管理，并非浅层面的行政辅助者，而是公私协力或行政任务部分民营化的表现，亦从广义上属于行政委托之概念范围内。

故此，政府还贷公路与经营性公路之存续正当性，与我国现有宪法精神、行政法学理念等理论存有逻辑上的自洽性。2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见（国发［2005］3号）》，明确了支持非公有资本积极参与公共交通公用事业和基础设施的投资、建设与运营。因此，应在承认并尊重收费公路存续正当性的基础上，明晰规制收费公路的科学路径，以消解民众的质疑与抵触。而实践中，有关国家补偿的规范，在制度架构上已较为成熟。

及时通报决策过程的进展以及公布其中成熟的信息。[23]具体而言，《方案》的普惠范围为免费通行的车辆范围为行驶收费公路的7座以下（含7座）载客车辆，包括允许在普通收费公路行驶的摩托车。

对于经营性公路的补偿标准，我们应当采取公平补偿之标准。[36] 皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国人民大学出版社2000年版，第272页。

[12] 杨解君：《论契约在行政法中的引入》，《中国法学》2002年第2期。[40] 周佑勇：《裁量基准的正当性问题研究》，《中国法学》2007年第6期。

故此，决策者并未遵循行政自我拘束原则的要求，未能践行平等保护之精神。当然，这种经营行为有别于一般意义上的民商事行为。适当补偿之标准，从文义上解释，可以理解为不等额补偿。由此概念可析出两点要义：其一，贷款修路、收费还贷与统贷统还的政策表明国家——主要是指省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门——对政府还贷公路的监管职责，而贷款还款的责任主体是依法设立的法人组织，从性质上而言，隶属于法律法规授权的组织。

[19] 虽然2004年《经营性收费公路管理办法》（征求意见稿）经过了广泛的征求意见过程，但该规范最终未能颁布实施。（三）因受让方破产等原因无法继续履行经营协议。

换言之，宪法所追求的理想状态便是以人为本，获致人与公民[10]的权利为本。[4] 《公路法》第60条第4款规定，收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则。

[20]第十九条规定，受让方有下列行为之一的，出让方有权终止协议：（一）受让方未按协议约定履行公路养护与管理义务，造成公路严重破损，影响公路正常使用、提供公共服务，情节严重、拒不改正的。吊诡的是，从表象而言，公路的收费行为一定程度上影响、妨碍、甚至阻却通行相关者的自由、财产权、人身安全等基本权利的达成。